일본 정부, 고연령자의 고용 연장 추진
일본 정부는 급속한 저출산, 고령화에 따른 경제활동 인구의 감소와 공적연금의 재정 안정화 등을 위해 ‘고연 령자 등의 고용안정 등에 관한 법률(이하 고연령자고용안 정법)’의 일부를 개정해 은퇴 및 정년연령을 점진적으로 연장하고 있다.
2004년의 ‘고연령자고용안정법(2006년 4월 시행)’에서는 정년이 65세 미만인 기업에 대해서 ①65세까지 정년 연장 ②정년 폐지 ③정년 이후에도 근로자를 고용하는 계속고용제도(재고용제도와 근무연장제도)의 도입 중에서 한 가지를 선택해 실시하도록 의무화했다.

단 기업이 계속고용제도를 선택해서 실시할 경우에는 계속고용제도의 대상자를 선정하는 기준을 노사협정에서 설정할 수 있도록 허용했기 때문에 희망하는 근로자가 모두 계속해서 근무할 수는 없었다. 또한 근로자가 실제로는 계속고용제도를 희망하고 있음에도 불구하고 기업이 설정한 기준에 본인은 해당하지 않는다고 스스로 판단해 계속고용을 희망하지 않는 사례도 빈번하게 발생했다. 일본 정부는 이러한 문제점을 개선하기 위해 2013년 4월부터 ‘개정고연령 자고용안정법’을 시행해 노사협정에 의해 대상자를 선정하는 기준을 법적으로 금지했다.

또한 2013년 개정에서는 60세 정년 이후에 계속해서 근무할 수 있는 기업의 범위를 그룹기업까지 확대했다. 고연령자고용확보조치를 실시하지 않은 기업에 대해서는 노동국과 공공직업안정소인 헬로워크가 지도를 실시하고, 지도 후에도 개선을 하지 않는 경우에는 권고를 실시하게 되는데, 권고를 받은 기업은 공공직업안정소에서 구인활동을 할 수 없게 되고 지원금 지급도 중지된다.

또한 기업이 권고를 따르지 않을 경우에는 기업명이 공표된다. 기업명이 공표되면 컴플 라이언스(compliance)에 대한 의식이 낮은 회사로 인식돼 기업에 대한 평가가 낮아지고 결과적으로 우수한 인재 를 모집하는 것이 어려워지게 되기 때문에 대부분의 기업은 고연령자고용확보조치를 실시하고 있는 상황이다. 한편 2021년 4월부터는 2020년 4월에 공포된 ‘개정고연령 자고용안정법’이 시행되면서 70세까지 현역으로 일할 수 있는 70세 현역시대가 도래했다.

일본 정부가 고연령자의 고용 연장을 추진하는 배경
일본 정부가 ‘개정고연령자고용안정법’ 등을 실시해 고연령자의 고용 연장을 추진하고 있는 배경에는 크게 두 가지 이유가 있다. 첫 번째 이유로는 인구 고령화에 따 른 노동력 부족 문제를 들 수 있다. ‘고연령자고용안정법’ 을 개정한 2004년의 출생률은 1.29까지 감소해 현재의 인구를 유지할 수 있는 인구치환수준 2.07을 크게 밑돌았고 2022년의 출생률은 1.26까지 저하했다. 한편 고령화율은 2004년의 19.3%에서 2022년에는 29.1%까지 상승했다. 후생노동성의 ‘2022년 인구동태통계(확정수) 개황1)’에 따르면, 2022년의 출생아 수는 전년의 81만 1,622명보다 4만 863명 감소해 역대 최저치인 77만 759명에 그친 것으로 나타났다. 한편 같은 해의 사망자 수는 156만 9050명으로 사망자 수에서 출생아 수를 제한 인구의 자연감소 규모는 79만 8291명으로 집계됐다.

또한 2022년 10월 기준 생산가능인구(15~64세)는 7420만 8천명으로 1년 전보다 29만 6천명 감소해, 전체 인구에서 15~64세 인구가 차지하는 비중은 59.4%2)로, 정점을 찍은 1993년(69.8%) 이후 지속적으로 감소하고 있는 것으로 조사되었다.
일본 정부는 이처럼 저출산, 고령화가 진행돼 생산가능인구가 감소하는 상황에서 70세 고용이 정착되면 생산 가능인구의 범위가 기존 15~64세에서 15~70세로 확대돼 노동력 부족 문제를 해소할 수 있고, 고연령자의 노하우 와 기술을 더 오래 활용할 수 있다는 장점이 있다고 판단했다.
일본 정부가 고연령자의 고용 연장을 추진하는 두 번째 이유로는 공적연금제도를 개정(1994년과 2000년의 연금 개정)해 공적연금의 지급개시연령을 연장한 점을 들 수 있다. 일본의 공적연금제도는 정액부분인 국민연금과 샐러리맨과 공무원이 가입하는 보수비례부분의 후생연금으로 구성돼 있다. 정액부분에 대해서는 2001년도부터 지급 개시연령을 기존의 60세부터 3년마다 1세씩 늦춰 2013년 부터는 65세부터 연금을 지급하고 있다. 한편 보수비례부 분의 지급개시연령도 2013년 4월부터 61세로 늦추기 시 작해 3년마다 1세씩 늦추고 있어 남성의 경우 2025년부터는 65세가 돼야 연금을 수령할 수 있다(여성의 경우는 남성보다 5년 늦게 실시).

즉 정년연령이 60세로 유지된 상황에서 공적연금의 지급개시연령만 늦춰지면 퇴직한 고 연령자가 소득이 없는 상황에서 연금도 받지 못하게 돼 수입이 감소하는 기간이 발생(소득이 없는 경우 연금액이 감액되지만 신청에 의해 지급개시연령보다 빠른 60세부터 연금을 수령할 수 있기 때문에 소득의 공백기간이 아니라 소득이 감소하는 기간이 발생)한다. 일본 정부는 이러한 현상을 방지하기 위해 정년연장을 동시에 추진했다.

더욱이 2022년도 연금개정에서는 공적연금의 지급개시 연령을 기존의 65~70세에서 65~75세로 확대했다. 연금을 수령하기 시작하는 연령을 65세 이후로 연기할 경우 1개 월마다 0.7%의 연금이 증액돼 수령개시연령이 66세인 경우 8.4%, 70세인 경우 42.0%, 75세인 경우 84%가 증액된 다(65세 이전의 조기노령연금을 선택하는 경우에는 1개 월마다 0.4%가 감액).
또한 70세 고용이 정착되면 사회보장의 지속가능성도 확대될 가능성이 높다. 특히 일하면서 건강을 유지할 수 있는 고연령자가 늘어나면 고령화 진행에 따라 계속 늘어 나는 의료 및 노인장기요양과 관련한 정부의 재정지출을 어느 정도 억제할 수 있다. 실제로 광역자치단체별 65세 이상 고령자의 취업률(2000년)과 1인당 후기 고령자 의료 비(2010년)의 관계를 분석한 결과를 보면, 고령자 취업률이 높은 광역자치단체일수록 의료비가 낮아지는 경향이 있는 것으로 밝혀졌다.

고연령자의 노동시장 참가 현황
일본 정부가 지속적으로 고연령자고용촉진정책을 추진하면서 노동시장에 참가하는 고연령자는 매년 증가 하고 있다. 60~64세와 65~69세 고연령자의 취업률은 ‘개정고연령자고용안정법’이 시행되기 전인 2005년의 52.0%(남성 65.9%, 여성 39.0%)와 33.8%(남성 45.0%, 여성 23.7%)에서 2022년에는 73.0%(남성 83.9%, 여성 62.7%)와 50.8%(남성 61.0%, 여성 41.3%)로 크게 상승했다. 그렇다면 앞으로의 고연령자는 어떤 형태로 일하게 될까?

‘개정고연령자고용안정법’의 시행으로 계속해서 일 하기를 희망하는 고연령자가 65세까지 일할 수 있게 된 2013년부터 현재까지의 기업들의 대응을 참고하면, 앞으로도 많은 고연령자들이 70세까지 계속고용제도(재고용 제도, 정년연장제도)를 통해 노동시장에 참가할 가능성이 높을 것으로 보인다. 실제로 2022년 6월 1일 기준 고연자의 고용확보 조치를 시행한 기업 중 계속고용제도를 도입한 기업은 70.6%로, 정년연장(25.5%)이나 정년제 폐지(3.9%)를 선택한 기업보다 월등히 높은 비율을 보이고 있다. 또한 많은 기업이 계속고용제도의 재고용제도(일단 퇴직한 후 비정규직 등으로 고용계약을 체결하는 제도)와 근무연장제도(퇴직하지 않고 계속해서 고용을 연장하는 제도) 중 인건비 부담이 적은 재고용제도를 도입하고 있어 당분간 재고용제도를 통해 고용을 연장할 것으로 보인다.

고연령자 고용촉진 정책과 청년 고용
고연령자는 향후 보다 많이 노동시장에 참가할 것으로 예상된다. 한편 고연령자의 노동시장 참가의 증가는 청년 고용을 감소시키는 이른바 치환효과를 불러일으킬 수 있다. 하지만 최근 일본에서는 저출산 등의 영향으로 생산 가능인구가 감소하고 노동력을 확보하기 위한 기업 간의 경쟁이 가속화되면서 치환효과는 발생하고 있지 않는 상황이다. 실제 2023년 대졸자의 취업률(취업 희망자 중 실제 취업한 자의 비율)은 97.3%에 달하는 등 취업을 희망하는 청년층은 대부분 노동시장에 참가하고 있다.

하지만 향후 외부적인 요인 등으로 일본의 경기가 침체될 경우 고연령층과 청년층 사이에 고용의 대체성이 높아져 고연령층의 취업 확대가 청년층 채용을 억제하는 치환효과가 발생할 우려도 배제할 수 없다. 따라서 치환효과가 발생할 가능성을 낮추기 위해서는 고연령층과 청년 층의 일자리의 보완관계를 높일 필요가 있다. 즉, 청년층 은 고연령층에 비해 체력을 요하는 일, 컴퓨터를 사용하는 일, 그리고 신규 업무를 중심으로 배치하고, 고연령층은 경험과 인맥을 살릴 수 있는 업무에 배치하는 등 청년 층과 고연령층의 장점을 살리고 서로를 보완하는 형태로 고용이 제공되면 청년층의 고용기회를 고연령층이 빼앗아 가는 치환효과를 어느 정도 해소할 수가 있다.

재직노령연금제도의 재검토가 필요
과거 일본 정부의 고연령자고용정책은 공적연금제도의 지급개시연령과 함께 조정됐다. 하지만 2021년 4월부 터 시행된 ‘개정고연령자고용안정법’은 공적연금제도의지급개시연령과 관계없이 70세까지의 고용을 노력 의무화했다.

즉, 지금까지 일본의 고연령자는 공적연금의 지급 개시연령에 맞춰 퇴직시기를 결정했지만, 앞으로는 연금 의 지급개시연령과 관계없이 본인이 희망하는 시기에 퇴직시기를 결정하는 것이 가능해졌다. 이처럼 ‘개정고연령 자고용안정법’이 고연령자의 고용촉진을 꾀하고 있는 반 면, 현재 일본에서 시행되고 있는 재직노령연금제도는 오히려 고연령자의 근로의욕을 떨어뜨리는 요소를 포함하고 있어 제도의 개정이 요구된다.
일본의 재직노령연금제도는 60세 이상 고연령자가 노동시장에 참가해 급여(상여금을 1개월당 환산한 금액을 포함)와 연금을 동시에 받는 경우 그 합계액이 일정 수준 (2023년 월 기준금액은 48만 엔)을 넘으면 노령후생연금의 일부 또는 전액을 지급하지 않는 제도이다.

예를 들어 급여와 연금의 합계액이 1개월에 58만 엔일 경우 기준금액 48만 엔을 초과한 10만 엔의 절반에 해당하는 5만 엔의 노령후생연금의 지급이 정지된다. ‘개정고연령자고용 안정법’이 고연령자가 노동시장에 참가할 회를 늘리는 제도인 반면, 재직노령연금제도는 고연령자의 근로의욕을 떨어뜨리는 등 고연령자의 노동시장 참가를 방해하고 있다고 할 수 있다. 현재 재직노령연금제도의 대상자는 많지 않지만, 향후 고연령자의 노동시장 참가가 증가하고 동일노동 동일임금이 확산돼 고연령자의 임금수준이 개선되면 재직노령연금제도의 대상자는 현재보다 늘어날 가능성이 높다. 장래 노동력 부족 문제를 해결하고, 일하는 고연령자의 동기를 부여해 생산성 향상으로 이어지도록 하기 위해서는 근로의욕을 떨어뜨릴 우려가 있는 재직 노령연금제도에 대한 전면적인 재검토를 논의할 필요가 있을 것으로 사료된다.

향후 과제와 한국에 주는 시사점
일본 정부는 정년 연장을 포함해 70세까지 고연령자가 노동시장에서 활약할 수 있는 정책을 추진하고 있지만 여기에는 몇 가지 주의해야 할 점이 있다. 첫째, 70세 정년을포함한 정년연장을 모든 기업과 근로자에게 일률적으로 적용하기보다는 기업과 고연령자가 처한 상황에 맞게 유연하게 대응할 수 있도록 제도를 운영할 필요가 있다. 고 연령자가 희망하는 만큼 오랫동안 일할 수 있는 사회를 만드는 것은 바람직하지만, 기업 입장에서는 고연령자가 감당할 수 있는 업무를 확보하는 것이 어려운 경우도 있다. 특히 사무직의 경우 향후 공급과잉이 예상돼 고연령 자 고용에 있어 미스매치가 발생할 가능성이 높다.

이러한 문제를 해결하기 위해서는 고연령자를 필요로 하는 기업에 고연령자가 유연하게 이동(기업 내, 기업 간 이동 포함)할 수 있는 구조를 구축해야 하며, 근로자가 정 년 전부터 정년 이후에도 일할 수 있도록 교육훈련, 연수 등의 시간을 늘려야 한다. 최근 주목받고 있는 리커런트 교육을 보급하는 것도 한 가지 방법일 수 있다. 리커런트 교육이 확산되면 정년 이후 근로자로서 일하는 것 외에 창업하거나 사회공헌 활동에 참여하는 등 다양한 은퇴 후 의 삶을 선택할 수 있을 것으로 사료된다.

2021년 4월부터 시행된 ‘개정고연령자고용안정법’은 기업이 선택할 수 있는 선택지를 기존의 세 가지에서 다섯 가지로 늘렸다. 현재 많은 기업들이 인건비 부담을 최소화하기 위해 계속고용제도를 도입하고 있지만, 계속고용제도가 기업에게 유리한 점만 있는 제도라고는 할 수 없다. 왜냐하면 고연령자가 정년 이후 계속고용제도를 이 용해 계속해서 근무할 경우 임금이 대폭 삭감돼 근로의욕이 저하되고 이로 인해 생산성이 낮아져 기업 이익에 부정적인 영향을 미칠 수 있기 때문이다.

따라서 앞으로는 계속고용제도를 시행하는 경우에도 고연령자의 근로의욕이 저하돼 생산성이 떨어지지 않도록 동일노동 동일임금의 적용을 철저히 할 필요가 있다. 또한 계속고용제도 외에 정년연장이나 정년폐지의 시행도 고려하는 것이 바람직하다. 물론 정년연장이나 정년폐 지는 계속고용제도에 비해 기업의 인건비 부담을 증가시킬 수 있지만, 대신 생산성을 향상시키고 우수한 인재가 더 오래 근무할 수 있는 환경을 제공할 수 있다는 장점이있다. 장래의 노동력 부족이 심각한 사회문제로 대두되고 있는 상황에서 정년연장이나 정년폐지의 시행은 취업을 준비하는 청년들에게 ‘이 회사라면 안심하고 오래 일할 수 있다’는 이미지를 심어줘 우수한 인재를 확보하는 데 에도 효과가 있을 것으로 보인다.

한편 일률적인 정년제도의 도입뿐만 아니라. 60세, 63세, 65세 등 단계적으로 정 년을 연장하는 단계적 정년제와 근로자가 퇴직시기를 선택하는 선택적 정년제 등 기업 실정에 맞는 다양한 정년 연장을 검토할 필요가 있다.

마지막으로 2021년 4월에 시행된 ‘개정고연령자고용 안정법’에서는‘70세까지 지속적으로 업무위탁계약을 체결하는 제도의 도입’, ‘70세까지 기업 자체 외에 기업이 위 탁 또는 출자하는 단체가 수행하는 사회공헌활동에 종사할 수 있는 제도의 도입’이라는 새로운 선택지를 추가했 다. 두 가지 선택지의 추가는 70세 고용을 노력 의무화하면서 기업 부담을 덜어주기 위한 일본 정부의 시혜적인 차원이 크다고 할 수 있다. 하지만 새로운 선택지를 선택하는 고연령자의 경우 원래 일하던 기업과의 고용관계가 없어져 근로자 보호관련법의 적용을 받기 어려워질 가능성이 높다. 이에 따라 신체 기능의 저하 등으로 산재를 당 하기 쉬운 고연령자가 산재보험에 가입할 수 없고, 최저임금의 보장도 적용되지 않을 수 있기 때문에 이에 대한 대책 마련도 시급한 상황이다.
지금까지 최근 일본 정부가 실시하고 있는 고연령자 고용정책과 고연령자의 노동시장 참가 현황 등에 대해서 소개했다. 일본의 고연령자 고용정책의 특징은 시간을 들 여 단계적으로 추진한 점, 기업부담을 줄이기 위해 다양한 선택지를 제공한 점, 공적연금의 지급개시연령에 연동 해 고용 연장을 실시한 점 등을 들 수 있다. 이러한 일본의 사례는 정년 연장을 검토하고 있는 한국 정부에 시사하는 바가 크다고 할 수 있다. 본문에서 소개한 일본의 사례가 노동개혁과 정년 연장을 검토하고 있는 한국 정부의 향후 정책 설정에 조금이나마 도움이 되기를 바란다.  

글_김명중 아시아대학교 도시창조학부 특임준교수